مقدمه
گروه ۲۰ (G20) بهعنوان یک مجمع بینالدولی متشکل از ۱۹ کشور و اتحادیه اروپا، از زمان تأسیس خود در سال ۱۹۹۹ به یکی از نهادهای محوری در حکمرانی اقتصادی جهانی تبدیل شده است.
این گروه که حدود ۸۵ درصد از تولید ناخالص داخلی جهانی، بیش از ۷۵ درصد از تجارت بینالمللی و حدود دو سوم جمعیت جهان را نمایندگی میکند، نقشی حیاتی در هماهنگی سیاستهای اقتصادی بین بزرگترین اقتصادهای توسعهیافته و در حال توسعه ایفا میکند.
شکلگیری گروه ۲۰ پاسخی به بحران مالی آسیایی اواخر دهه ۱۹۹۰ و سپس نیاز به یک پاسخ هماهنگ جهانی به بحران مالی ۲۰۰۸-۲۰۰۷ بود.
از آن زمان، دستور کار این گروه از تمرکز صرف بر مسائل مالی و اقتصادی، به طیف وسیعی از موضوعات از تغییرات اقلیمی و توسعه پایدار تا سلامت جهانی و تحول دیجیتال گسترش یافته است.
این مقاله از اتاق 24 به بررسی ساختار، دستاوردها، چالشها و آینده گروه ۲۰ میپردازد و نقش آن را در شکلدهی به نظم اقتصادی بینالمللی معاصر تحلیل میکند.
شکلگیری و تکامل تاریخی گروه ۲۰
گروه ۲۰ در ۲۶ سپتامبر ۱۹۹۹ در پی توصیههای وزرای دارایی گروه هفت (G7) تأسیس شد. هدف اولیه ایجاد فضایی برای گفتوگوی نظاممند بین اقتصادهای پیشرفته و بازارهای نوظهور در مورد مسائل کلیدی اقتصاد جهانی بود.
در ابتدا، جلسات در سطح وزرای دارایی و روسای بانکهای مرکزی برگزار میشد. اما بحران مالی جهانی ۲۰۰۸ نقطه عطفی در ارتقای سطح این گروه بود. در نوامبر ۲۰۰۸، اولین اجلاس سران گروه ۲۰ در واشنگتن دیسی تشکیل شد تا پاسخ هماهنگی به بحران ارائه دهد.
این اجلاس با صدور بیانیهای مشترک و طرح اقدام برای تثبیت اقتصاد جهانی، مشروعیت جدیدی به گروه ۲۰ بخشید و آن را به اصلیترین مجمع برای همکاری اقتصادی بینالمللی تبدیل کرد.
طی سالها، گروه ۲۰ به تدریج گستره موضوعی خود را افزایش داد. پس از بحران، تمرکز بر اصلاح نظارت مالی، تقویت مقررات بانکی و هماهنگی سیاستهای اقتصادی بود. اما به تدریج، مسائلی مانند زیرساخت، اشتغال، تجارت بینالملل، انرژی، فساد، تغییرات آبوهوایی و توسعه به دستور کار آن اضافه شد.
ساختار رهبری دورانی گروه ۲۰ (یک کشور میزبانی سالانه را بر عهده میگیرد) به آن اجازه داده است تا موضوعات متناسب با اولویتهای منطقهای و جهانی را بررسی کند.
ساختار، ترکیب و نحوه کار گروه ۲۰
گروه ۲۰ فاقد دبیرخانه دائمی است و بر اساس نظام ریاست دورانی عمل میکند. کشور رییس هر ساله با مشورت سایر اعضا و بر اساس یک سیستم غیررسمی منطقهای انتخاب میشود.
ریاست دورانی مسئول سازماندهی اجلاس سران و سایر جلسات در طول سال است.
اعضای گروه ۲۰ عبارتند از: آرژانتین، استرالیا، برزیل، کانادا، چین، فرانسه، آلمان، هند، اندونزی، ایتالیا، ژاپن، مکزیک، کره جنوبی، روسیه، عربستان سعودی، آفریقای جنوبی، ترکیه، بریتانیا، ایالات متحده آمریکا و اتحادیه اروپا. اسپانیا نیز به عنوان مهمان دائمی دعوت میشود. علاوه بر این، هر ریاست دورانی چندین کشور مهمان از مناطق مختلف جهان دعوت میکند.
سازمانهای بینالمللی مانند صندوق بینالمللی پول، بانک جهانی، سازمان ملل متحد، سازمان تجارت جهانی، سازمان همکاری اقتصادی و توسعه و سازمان بینالمللی کار نیز در جلسات شرکت میکنند.
فرآیند کاری گروه ۲۰ شامل مسیرهای مختلفی است: مسیر جلسات وزیران و معاونان، گروههای مشارکت مانند گروه کسبوکار (B20)، گروه کار (W20) برای زنان، گروه جوانان (Y20) و گروه جامعه مدنی (C20)، و همچنین گروههای کاری تخصصی بر موضوعاتی مانند ضدتروریسم، کشاورزی و دیجیتالسازی. خروجی اصلی اجلاس سران، بیانیه رهبران است که تعهدات جمعی را منعکس میکند.
این تعهدات الزامآور قانونی نیستند، اما وزن سیاسی و اخلاقی قابل توجهی دارند و میتوانند مسیر سیاستهای ملی و بینالمللی را هدایت کنند.
دستاوردهای برجسته گروه ۲۰
گروه ۲۰ در طول فعالیت خود به دستاوردهای قابل توجهی نائل آمده است که برخی از آنها تأثیر ماندگاری بر اقتصاد جهانی داشتهاند.
۱. پاسخ به بحران مالی جهانی ۲۰۰۸: اولین و شاید برجستهترین دستاورد گروه ۲۰، هماهنگی یک پاسخ سیاسی قوی و هماهنگ برای جلوگیری از رکود بزرگ دوم بود. اقدامات محرک هماهنگ مالی، تضمینهای اعتباری و برنامههای نقدینگی که در اجلاس ۲۰۰۸ لندن و ۲۰۰۹ پیتسبورگ توافق شد، به تثبیت سیستم مالی جهانی کمک کرد. بر اساس گزارش صندوق بینالمللی پول، این اقدامات جمعی از بدتر شدن رکود جلوگیری کرد.
۲. اصلاحات نظارتی مالی: گروه ۲۰ نقش کلیدی در ایجاد و تقویت چارچوب نظارتی مالی جدید پس از بحران داشت. ایجاد شورای ثبات مالی (FSB) در سال ۲۰۰۹ و تصویب مقررات بازل III برای افزایش استحکام بانکها از جمله این اقدامات بود. این اصلاحات هدف افزایش کیفیت سرمایه بانکی، معرفی نسبتهای نقدینگی و محدود کردن اهرم مالی را دنبال میکرد.
۳. اصلاح حکمرانی اقتصادی بینالمللی: گروه ۲۰ مشوق اصلاحات در نهادهای چندجانبه مانند صندوق بینالمللی پول و بانک جهانی بود. در سال ۲۰۱۰، سهمیهها و حق رأی در صندوق بینالمللی پول بازنگری شد تا قدرت بیشتری به اقتصادهای نوظهور مانند چین، هند و برزیل داده شود. این تغییر هرچند دیر و با تأخیر اجرا شد، اما گامی به سوی نمایندگی عادلانهتر در نهادهای جهانی بود.
۴. مبارزه با فرار مالی و اجتناب از مالیات: با ابتکار عمل گروه ۲۰ و سازمان همکاری اقتصادی و توسعه، استاندارد تبادل خودکار اطلاعات مالی در سال ۲۰۱۴ ایجاد شد. همچنین پروژه فرسایش پایه مالیاتی و انتقال سود (BEPS) با هدف بستن شکافهای مالیاتی بینالمللی و مقابله با طرحهای اجتناب از مالیات شرکتهای چندملیتی راهاندازی شد. بیش از ۱۴۰ کشور در این چارچوب همکاری میکنند.
۵. ادغام مسائل توسعه و آبوهوا در دستور کار: در سالهای اخیر، گروه ۲۰ بر تقویت همکاری برای دستیابی به اهداف توسعه پایدار و توافقنامه پاریس درباره تغییرات آبوهوایی تمرکز کرده است. ابتکاراتی مانند "توافق کیف" در سال ۲۰۱۶ برای ترویج سرمایهگذاری در زیرساختهای باکیفیت و "چارچوب گروه ۲۰ برای رشد انرژی کارآمد" نمونههایی از این تلاشها هستند.
چالشها و انتقادهای وارده به گروه ۲۰
با وجود دستاوردها، گروه ۲۰ با چالشها و انتقادهای ساختاری و عملیاتی متعددی مواجه است.
۱. مسئله مشروعیت و نمایندگی: منتقدان استدلال میکنند که گروه ۲۰ فاقد مبنای قانونی یا نمایندگی جغرافیایی متوازن است. عضویت در آن بر اساس معیارهای اقتصادی است و بسیاری از کشورهای کوچک یا کمدرآمد، به ویژه از آفریقا، در آن حضور ندارند. این موضوع سؤالاتی درباره حق این گروه برای تصمیمگیریهایی با پیامدهای جهانی ایجاد میکند.
۲. اجرا و پاسخگویی ضعیف: گروه ۲۰ فاقد مکانیسمهای اجرایی قوی است. تعهدات مندرج در بیانیههای پایانی اغلب داوطلبانه و فاقد ضمانت اجرا هستند. پیگیری و نظارت بر اجرای این تعهدات ضعیف است. گزارشهای سازمان همکاری اقتصادی و توسعه و دیگر نهادها نشان میدهد که اجرای کامل تعهدات گروه ۲۰ ناهمگون و اغلب ناقص است.
۳. تنشهای ژئوپلیتیکی و چندجانبهگرایی: افزایش رقابت استراتژیک بین قدرتهای بزرگ، به ویژه بین ایالات متحده و چین، و همچنین تنشهای ناشی از جنگ اوکراین، همکاری در گروه ۲۰ را مختل کرده است. رسیدن به اجماع بر سر مسائل مهم جهانی دشوارتر شده است. به عنوان مثال، اجلاس ۲۰۲۳ بالی با مشکل در صدور بیانیه مشترک مواجه شد که بازتاب دهنده اختلاف نظرها بود.
۴. گسترش بیش از حد دستور کار: برخی تحلیلگران معتقدند که گسترش دستور کار گروه ۲۰ به حوزههای بسیار متنوع، از تمرکز اصلی آن بر مسائل مالی و اقتصادی کلان کاسته و باعث کاهش اثربخشی آن شده است. تلاش برای پوشش موضوعاتی از سلامت گرفته تا برابری جنسیتی ممکن است منابع و توجه سیاسی را پراکنده کند.
۵. شفافیت و مشارکت جامعه مدنی: اگرچه گروههای مشارکت وجود دارند، اما نفوذ واقعی جامعه مدنی، اتحادیههای کارگری و سازمانهای غیردولتی در فرآیند تصمیمگیری محدود است. جلسات اصلی اغلب پشت درهای بسته برگزار میشوند و فضای محدودی برای مشارکت عمومی وجود دارد.
گروه ۲۰ و بحرانهای جهانی معاصر
گروه ۲۰ در سالهای اخیر با آزمونهای جدیدی مواجه شده است که توانایی آن را برای انطباق و رهبری جمعی محک میزند.
۱. همهگیری کووید-۱۹: در پاسخ به بحران بهداشتی و اقتصادی ناشی از همهگیری، گروه ۲۰ اقداماتی را برای تعلیق خدمات بدهی برای فقیرترین کشورها (ابتکار تعلیق بدهی یا DSSI) و ترویج دسترسی عادلانه به واکسنها و ابزارهای پزشکی هماهنگ کرد. با این حال، منتقدان استدلال کردند که پاسخ گروه ۲۰ پراکنده و فاقد جاهطلبی لازم برای مقابله با ابعاد جهانی بحران بود.
۲. امنیت غذایی و انرژی: جنگ در اوکراین و اختلال در زنجیره تأمین جهانی، بحرانهای امنیت غذایی و انرژی را تشدید کرد. گروه ۲۰ نقش مهمی در هماهنگی پاسخها، مانند تسهیل صادرات غلات از اوکراین و ترویج ثبات بازارهای انرژی ایفا کرد. اما اختلاف نظر بین اعضا درباره علل و راهحلهای بحران، اقدام قاطع را محدود ساخت.
۳. گذار انرژی و تغییرات آبوهوایی: به عنوان گروهی که حدود ۸۰ درصد از انتشار گازهای گلخانهای جهانی را تولید میکند، گروه ۲۰ برای تحقق اهداف توافقنامه پاریس حیاتی است. پیشرفت در این زمینه کند بوده است. اختلاف نظر بین کشورهای توسعهیافته و در حال توسعه بر سر مسئولیتهای تاریخی، تأمین مالی و سرعت کنار گذاشتن سوختهای فسیلی، مانع از اقدام جمعی قوی شده است.
آینده گروه ۲۰ و حکمرانی جهانی
آینده گروه ۲۰ به توانایی آن در غلبه بر چالشهای داخلی و پاسخگویی به تحولات سریع جهانی بستگی دارد. چندین مسیر احتمالی برای تحول این گروه وجود دارد.
۱. تقویت نهادسازی: ایجاد یک دبیرخانه کوچک اما دائمی میتواند پیگیری تعهدات، هماهنگی بین دورههای ریاست و حفظ حافظه مؤسسی را بهبود بخشد. این امر میتواند پیوستگی و مسئولیتپذیری را افزایش دهد.
۲. اصلاح در نمایندگی: ایجاد مکانیسمهای مشورتی منظمتر با کشورهای غیرعضو، به ویژه کشورهای کمدرآمد و اتحادیه آفریقا، میتواند مشروعیت گروه را افزایش دهد. این امر میتواند از طریق دعوتهای ثابت یا ایجاد یک گروه مشورتی رسمی صورت پذیرد.
۳. تمرکز بر اولویتهای کلیدی: گروه ۲۰ ممکن است نیاز داشته باشد دستور کار خود را اولویتبندی کند و بر چند حوزه حیاتی که در آن میتواند بیشترین تأثیر را داشته باشد متمرکز شود: ثبات مالی جهانی، تجارت و سرمایهگذاری چندجانبه، گذار انرژی عادلانه و سلامت جهانی.
۴. انعطاف در روش کار: در شرایط تنش ژئوپلیتیکی بالا، گروه ۲۰ ممکن است نیاز به اتخاذ روشهای کاری انعطافپذیرتر، مانند تمرکز بر مسائل فنی که زمینه بیشتری برای توافق دارند یا صدور بیانیههای وزیران به جای بیانیه رهبران در زمان عدم اجماع، داشته باشد.
۵. رابطه با نهادهای چندجانبه رسمی: گروه ۲۰ باید به تقویت و اصلاح نهادهای چندجانبه موجود مانند سازمان تجارت جهانی، صندوق بینالمللی پول و سازمان ملل متحد ادامه دهد، نه اینکه جایگزین آنها شود. نقش آن باید هماهنگی سیاسی سطح بالا و ایجاد نیروی محرکه برای اصلاحات در این نهادها باشد.
نتیجهگیری
گروه ۲۰ در دو دهه گذشته به عنوان یک مجمع ضروری برای همکاری اقتصادی بینالمللی ظاهر شده است.
این گروه با گرد هم آوردن اقتصادهای پیشرفته و نوظهور، توانسته است در مواقع بحران، مانند سالهای ۲۰۰۸ و ۲۰۰۹، پاسخهای جمعی حیاتی را هماهنگ کند و اصلاحات مهمی در نظارت مالی و حکمرانی جهانی آغاز نماید. با این حال، گروه ۲۰ یک نهاد ناقص است.
چالشهای مربوط به مشروعیت، اجرا و افزایش تنشهای ژئوپلیتیکی، اثربخشی آن را تهدید میکند. آینده مرتبه اقتصادی جهانی تا حد زیادی به توانایی گروه ۲۰ برای انطباق و حفظ حداقل سطحی از همکاری بین قدرتهای بزرگ وابسته است.
موفقیت آن مستلزم تمرکز مجدد بر مأموریت اصلی خود، بهبود مکانیسمهای پاسخگویی و یافتن راههایی برای درگیر کردن مؤثرتر با کل جامعه بینالمللی است.
در جهانی که با چالشهای مشترک پیچیدهای مواجه است، جایگزین چندجانبهگرایی مبتنی بر قواعد، هرج و مرج یا رویکردهای یکجانبه است. گروه ۲۰، با همه کاستیهایش، هنوز یکی از بهترین امیدها برای مدیریت هماهنگ این چالشها و تلاش برای آیندهای با رفاه و ثبات بیشتر برای همه ملتها باقی مانده است.
